שמעתם שהמדינה מאשרת תוכנית בנייה חדשה באזור שלכם. הקרקע החקלאית שחכרתם מרמ”י עשורים ארוכים עומדת להיות מופשרת למגורים או לתעסוקה. נשמע כמו בשורה טובה.
אבל לפני שמתרגשים, כדאי לדעת מה באמת קורה לחוכר כשמשנים ייעוד קרקע חקלאית, כי התמונה מורכבת בהרבה ממה שנדמה במבט ראשון.
מה קובע החוק: סעיף שינוי הייעוד בחוזה החכירה
כל חוזה חכירה של קרקע חקלאית מרמ”י כולל סעיף שינוי ייעוד. הסעיף הזה אינו מקרי ואינו הסכמה חופשית, הוא נגזר ישירות מהחלטה מס’ 1 של מועצת מקרקעי ישראל מתאריך 17.5.1965, שקבעה:
“בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו.”
שימו לב לניסוח: “הפקעת זכותו”. נוסח ההחלטה מכיר בכך שהחוכר מאבד זכות בעלת ערך כלכלי ולכן נקבע מנגנון פיצוי.
מה קורה בפועל: שלושה שלבים
שלב 1: אישור תוכנית ושינוי הייעוד
כשמוסדות התכנון (ועדה מקומית, ועדה מחוזית, ולעיתים מוסד תכנון ארצי) מאשרים תוכנית חדשה לשינוי ייעוד הקרקע, מתחיל מניין הזמן. תהליך האישור עצמו יכול לקחת בין 5 ל-15 שנה, ולעיתים יותר. במהלך כל תקופה זו החוכר ממשיך להחזיק בקרקע לפי חוזה החכירה המקורי, אך אינו יכול לעשות שימוש שאינו חקלאי ללא אישור מפורש.
שלב 2: הסכם השבה ופיצוי
לאחר אישור התוכנית, רמ”י מחילה את החלטות 1469/1470 ומוציאה לחוכר הסכם השבה. הקרקע שייעודה שונה חוזרת לרמ”י, והחוכר מקבל פיצוי כספי על השקעותיו בקרקע ועל “הפקעת זכותו”. הפיצוי מחושב לפי שומה שמאית, ומכסה בעיקר את ההשקעות בשיפורים חקלאיים ואת הפסד ההכנסות הצפויות מהחקלאות, לא את שווי הקרקע בייעוד החדש.
שלב 3: זכות הייזום
כאן מגיעה הנקודה שרבים מתלהבים ממנה, אך כדאי לבחון אותה בעיניים פקוחות. לפי החלטות רמ”י, בחלק מהמקרים מוקנית לחוכר אפשרות לרכוש חלק מהזכויות בפטור ממכרז, בהתאם להחלטות רמ”י החלות על המקרה.
האם זה בחינם? לא. הרכישה מתבצעת בכפוף לתשלומים ולהסדרים הקבועים בהחלטות רמ”י הרלוונטיות. כלומר, החוכר משלם שוב על קרקע שכבר השקיע בה שנים.
הבעיה המיסויית: שני אירועי מס
זו אחת הנקודות הבוערות ביותר עבור חוכרים שחוו שינוי ייעוד.
ב-1 בדצמבר 2020 פרסמה רשות המסים את חוזר מיסוי מקרקעין 2/2020, שקבע את עמדת המדינה: שינוי ייעוד מייצר, בהתאם לעמדת רשות המסים, שני אירועי מס נפרדים.
אירוע מס ראשון: השבת הקרקע לרמ”י נחשבת למכר. החוכר ימוסה במס שבח על התמורה הכספית שמקבל ועל שווי זכות הייזום שניתנת לו. לא תינתן הקלת מס לפי סעיף 48ג לחוק מיסוי מקרקעין, שחלה על הפקעות, כי רשות המסים קבעה שאין כאן הפקעה אלא מכר חוזי.
אירוע מס שני: רכישת הזכויות מחדש במסגרת זכות הייזום מהווה אירוע מס נוסף של קנייה, עם חיוב במס רכישה.
האם ניתן לחלוק על עמדה זו? כן, ויש שחולקים עליה. עורך דין אורי שילה מ-א. שילה ושות’ פרסם ניתוח מפורט לפיו בית המשפט העליון, בע”א 8325/12 מ”י נ. מהדרין, קבע שמהות סעיף שינוי הייעוד היא פעולה שלטונית חד-צדדית שפוגעת בחוכר יותר מהפקעה רגילה, ולכן ייתכן שיש מקום לסיווג זה כהפקעה לצרכי מס. המחלוקת המשפטית קיימת, אך עד שתוכרע, רשות המסים מיישמת את עמדתה.
הערה: המצב המיסויי המדויק תלוי בנסיבות הספציפיות של כל עסקה. חובה להיוועץ עם מומחה מיסוי לפני כל צעד.
היטל ההשבחה: עוד חיוב שנשכח
במקרים מסוימים עשוי לחול חיוב בהיטל השבחה או בתשלומים חלופיים בהתאם למבנה העסקה ולזהות בעל הזכויות.
דוגמה תיאורטית בלבד: אם קרקע שווה לפני השינוי מיליון שקל, ואחריו 3 מיליון שקל, ועל החוכר חל היטל השבחה בשיעור 50%, ההיטל יעמוד על מיליון שקל. זאת לפני כל תשלום נוסף. המצב בפועל תלוי בנסיבות הספציפיות.
מה מותר לעשות עם הקרקע בתקופת ההמתנה?
עד לאישור הסופי ולחתימה על הסכם השבה, הקרקע כפופה לייעודה החקלאי. כל שימוש אחר, בין אם השכרה לצדדים שלישיים, שינוי מבנים לשימושים שאינם חקלאיים, או עסקאות ספקולטיביות, עשוי לגרור חיוב בדמי שימוש רטרואקטיביים ואף צווי פינוי. בתי המשפט נוטים לאכוף בקפדנות שימושים החורגים מהוראות חוזה החכירה.
לוח זמנים ריאלי
חשוב לדעת: בין ה”בשורה” על שינוי ייעוד לבין הכסף שמגיע לחשבון, עשויים לעבור שנים רבות.
תוכנית תמ”ל (תוכנית מתאר לדיור לאומי) מאושרת מהר יחסית, לפעמים תוך שנה-שנתיים. תוכניות מקומיות ומחוזיות רגילות לוקחות 5 עד 15 שנה ולפעמים יותר. לאחר האישור התכנוני, עדיין נדרשים הליכי השבה, שומות, הסכמים, וגביית מיסים, שיכולים להוסיף עוד שנה עד שלוש שנים.
החוכר שקיבל “בשורה” ב-2025 עשוי להתחיל לקבל כסף בפועל רק ב-2030 ואילך.
שלושה דברים שחשוב לעשות אם הקרקע שלכם בתהליך שינוי ייעוד
1. בדקו את חוזה החכירה שלכם עם עורך דין
לא כל חוזי החכירה זהים. ישנן הבדלים בסעיפי הפיצוי, בהגדרת ה”שינוי ייעוד” ובזכויות שמוקנות לחוכר. עורך דין מקרקעין יכול לפרש לכם מה מגיע לכם לפי הנוסח הספציפי.
2. קבלו הערכת שמאי עצמאית לפני שחותמים
רמ”י מגישה שומה משלה. השמאי שמכין אותה עובד מול הרשות באופן שוטף. כפי שהסברנו במאמר הקודם, האינטרסים אינם זהים לשלכם. שמאי עצמאי מטעמכם יכול לאמוד את שווי הפיצוי הנכון ואת שווי זכות הייזום.
3. תכננו את המיסוי מראש עם רואה חשבון
שני אירועי המס, בתוספת חיובי ההשבחה הפוטנציאליים, יכולים לנגוס חלק משמעותי בתמורה. תכנון מס מקצועי לפני חתימה על הסכם ההשבה הוא לא מותרות, הוא הכרחי.
לסיכום
שינוי ייעוד קרקע חקלאית יכול להיות הזדמנות כלכלית משמעותית עבור חוכרים, אך לא בצורה הפשוטה שרבים מדמיינים. הקרקע חוזרת לרמ”י, הפיצוי מחושב לפי השקעות חקלאיות, זכות הייזום מגיעה בתשלום, והמיסוי עשוי להיות כפול.
מי שנכנס לתהליך בלי ייעוץ מקצועי, עם ציפיות לא מציאותיות, עלול להתאכזב. מי שמבין את המנגנון מראש, מתכנן ומגיע לשולחן עם ייצוג הולם, יכול למצות את הזכויות שמגיעות לו.
מקורות:
- החלטה מס’ 1 של מועצת מקרקעי ישראל (17.5.1965), סעיף 10
- החלטות מועצת מקרקעי ישראל 1469/1470, פרק 8.18 בקובץ ההחלטות
- חוזר מיסוי מקרקעין 2/2020, רשות המסים (1.12.2020)
- ע”א 8325/12 מדינת ישראל נ’ מהדרין בע”מ (5.6.2014)
- ע”א 8134/99 ויניצקי נ’ מנהל מס שבח (31.1.2002)
- עו”ד אורי שילה, “האם השבה כפויה של קרקע לרמ”י היא הפקעה?”: shiloh.co.il
- עו”ד גלעד בר, “שינוי ייעוד קרקע ברמ”י”: ber-law.co.il
- חוק התכנון והבנייה, התשכ”ה-1965
